“放管服”改革助推高标准市场体系建设

  2021年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建设高标准市场体系行动方案》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。这一方案的颁布具有历史性意义，标志着我国比较完整的市场体系已经建立，正向高标准市场体系迈进。

  在建设高标准市场体系的过程中，“放管服”改革起到了关键性作用。2015年国务院电视电话会议首次提出“放管服”改革概念，2020年“十四五”规划中又明确要求“深化‘放管服’改革，提升政府经济治理能力”，“放管服”改革在阶段性任务部署中逐步深入，始终聚焦于对不适用于市场经济发展的规制方式进行改革，以推动构建更高标准的市场体系。2021年8月30日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第二十一次会议时进一步强调，“强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施，是完善社会主义市场经济体制的内在要求。要从构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕的战略高度出发，促进形成公平竞争的市场环境”。这表明，当前的高标准市场体系构建更加强调制度完备和公平竞争，必然要求“放管服”改革加快推进关键环节和重要领域的市场化改革，以促进有效市场和有为政府的更好结合。

  目前，“放管服”改革在推进我国市场体系建设方面已取得显著成效，但距离高标准市场体系的建设目标还有差距，一些关键性任务尚有待完成，主要包括：一是市场基础性制度需要进一步完善，以不断提高市场准入规制效率。我国的市场经济脱胎于计划经济体制，有一个从强经济规制向放松规制再向新兴市场发育所需要的再规制的转换路径，这一历史背景导致目前依然存在一些路径依赖下的低效率规制，一些重要领域的进入仍有显性或隐性壁垒，比如企业退出机制不够完善、投资领域审批环节仍相对冗杂等。二是基础设施建设投资仍有不足。虽然我国的基础设施建设水平已经有了快速提升，但基础设施建设的连通性、系统性依然不足，对产业发展的支撑能力有待进一步提高，以提升在要素集聚、资源优化等方面的配置效率。三是区域壁垒与行业垄断呈现新特征。目前在一些新经济领域出现了市场垄断等不正当竞争的行为，部分企业获得垄断利润的同时，社会的生产者剩余和消费者剩余都遭受了损失，这会降低其他企业投入生产性活动的预期收益，最终损害到市场的竞争机制与创新活力。四是部分领域的市场规制体系尚不完备，规制手段跟进不足。科技创新加速了新经济新业态新模式的涌现，但在这些领域往往会出现规制真空，规制手段跟进不足会导致多头规制、规制竞次、运动式规制的现象，最终会阻碍市场效率的提升。

  建设高标准市场体系，必须深入推进“放管服”改革，寻求有效路径，更大限度地激发市场活力与社会创造力。具体来说，可采取的路径主要有以下几个方面：

  第一，以行政审批改革降低交易成本，动态完善市场基础性制度。对不适合市场经济发展和市场公平竞争实现的审批方式进行改革，削减过时的审批规则与程序，降低制度性交易成本，引导企业有序进入或退出市场，将行政审批改革的阶段性成果与“放管服”改革的整体进程形成动态有效衔接，明确放权的原则与边界。一方面，进一步规范市场准入负面清单的动态调整机制与准则，持续完善市场准入负面清单制度，丰富清单制度体系和内容层次，通过有效竞争增加优质供给，提升市场准入效率。另一方面，以现实需求为基础，探索建立企业电子化登记、歇业登记、撤销登记、强制退出等制度，提高企业开办及注销效率，降低制度性交易成本。在积极引导企业进入市场的同时，完善市场主体退出的配套政策。此外，借助区块链和大数据等技术，建立综合审批信息系统，提升审批效率，建立审管互动和信息反馈机制，创新上下部门间的业务培训和技术指导模式，建立业务协同机制，平衡统一规则和个别规则的效用差异，在政府的目标约束下实现放权的边际产出最大化。

  第二，培育和完善数字要素市场，构建技术创新的市场导向激励机制，完善面向市场的新型数字基础设施建设体系。一方面，在“放管服”改革进程中加大政策支持，推进数字赋能的新型基础设施建设，加快培育数字要素市场，加快数字要素市场规则体系的建立与完善，合理挖掘数字资源、提高数字利用效率，探索建立数据产权保护和交易定价机制，畅通产业数字化转型升级渠道，促进数字经济与实体经济深度融合，布局好移动通信、工业互联网等新型基础设施，使其与产业生态协调发展；另一方面，强调技术创新的问题导向和发展导向，发挥技术市场在基础设施供给中的配置作用，以价格形式对创新主体形成有效激励，促进科技创新成果转化，以企业为主体，整合上下游产业链，促进人才、技术与资本要素的深度融合和协同发展，构建市场导向的激励机制。注重做好新型基础设施推进的制度环境建设，优化制度供给，发挥政府预算内投资的杠杆作用，突出产业政策的战略引导作用，激发全社会投资活力，加快构建面向市场的新型基础设施建设体系，强化基础设施对产业发展的外溢与支撑能力，从供给层面提升全行业全要素生产率及产出水平，以高标准的市场基础设施塑造产业发展新格局。

  第三，消除区域转移及行业流动壁垒，强化新经济领域的反垄断规制。打通区域之间、行业之间的要素流动壁垒是要素配置市场化的重要方向，但由于在经济基础、资源禀赋、产业结构等方面存在较大差异，各地“放管服”改革进程、改革成效也存在着较大差异，因此，在构建高标准市场体系的过程中，中央与地方政府相关部门必须协调一致，消除区域间政策性壁垒，维护公平竞争的市场秩序，引导地方废除妨碍全国统一大市场建立的相关规定，打破市场分割和区域壁垒。同时，强化企业主体责任担当，既支持各类企业创新性发展，又注重新经济模式发展中隐含的外部性风险，尤其是对平台企业的规制，要与时俱进拓展规制手段，增强识别能力，规范企业竞争行为，防止资本无序扩张；激励新经济领域的创新发展，发挥其研发方面的积极作用，保护创新活动的成果，形成技术创新与经济可持续发展的制度性内生动力，为经济发展增添新动能。另外，需重视市场公平竞争审查信息化技术应用，使公平审查成为出台政策措施必经流程，从源头上打破行政性垄断。

  第四，识别并平衡好“放权”的成本与收益，以“放管结合”构建市场规制体系。提升对冗余的行政规则与程序的识别能力，权衡规则存在与否带来的效用差异。高标准的市场规制体系应以实现政府与市场的良性互动为方向，行政规则或程序的取消及下放需基于充分的成本收益分析，权力下放应配合有效的事中事后监管，及时发现不适用的规则所带来的资源错配和外部性影响，及时纠正市场失灵，将“放”和“管”统一起来，不断根据反馈信息完善规制体系，提升规制效能，寻求社会净收益的最大化。具体来讲，首先应深入推进“双随机、一公开”监管、跨部门综合监管和“互联网+监管”，提升职能部门间的综合协同监管能力，建立健全部门协同机制。其次，构建以信用为基础的分级分类监管，强化信用约束，提升企业诚信经营意识，同时，健全信用修复制度，宽严相济，放管结合。最后，充分发挥公众监督和行业协会监督的作用，畅通消费者投诉渠道，健全信息透明公示制度，保证市场的整体性，构建政府与市场各类主体多元共治的格局。