信用风险分类监管的理论依据及反思

社会信用立法实践与学术探讨近年来逐步掀起热潮，但也引发较大争议。相对而言，作为信用规制手段之一的信用风险分类监管，是指监管机构依据市场主体的信用评价与合规风险而采取差异化的执法措施，信用风险分类监管作为一种执法资源调配手段，在事中事后监管体系构建中扮演了较为核心角色。

中央层面格外强调了信用风险分类监管在整个事中事后监管体系中的重 要性，譬如《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》提出“推进信用分级分类监管，依照企业信用情况，在监管方式、抽查比例和频次等方面采取差异化措施”。《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》也提出：“实施信用风险分类监管，针对突出问题和风险开展双随机抽查，提高监管精准性。”从政府规制理论视角来看，信用风险分类监管的理论依据可追溯至伊恩·艾尔斯与约翰·布雷斯维特所创设的“回应性规制”(Responsive Regulation)模式，而回应性规制模式下的“同等回应”(Tit-for-tat)则是一项重要的监管执法策略。这意味着基于市场主体合规动机的差异性，监管机构应当选取对应的监管执法策略。因此，政府监管机构需要通过对市场主体的动机监控，进而针对性地进行行政执法资源的差异化配置。与之类似，朱莉亚·布莱克与罗伯特·鲍德温在回应性规制的基础上引入风险评估因素，进一步提炼出“基于风险的回应性规制”(Respon-sive Risk-based Regulation)模式，认为监管机构需要评估市场主体的合规风险，并根据风险来有效分配监管执法资源。在理想状态下，“基于风险的回应性规制”模式将借助信息数据手段，辅助监管机构把行政执法资源与监管注意力优先投射至风险相对更高领域。因此，按照相关学者对于回应性规制理论的本土化构想，我国监管机构对市场主体相关信息的获取控制能力是回应性规制运转的前提要件，“监管者需要对被监管市场主体的经营状况和守法状况进行翔实记录，并根据既往经营记录和守法记录圈定重点关注的被监管者，在监管活动中对圈定对象予以监管资源的扶植倾斜，监管者还应加强相关的信息分析，更加切实地研判被监管者的真实动机。”可以说，事中事后监管体系中的信用风险分类监管模式，明显契合了“回应性规制”的监管执法策略。

当前在市场监管的执法活动中，愈发强调要根据企业主体的信用水平与合规动机来差异化地分配执法资源。譬如《市场监管总局关于全面推进“双随机、一公开”监管工作的通知》(国市监信指出：“针对不同风险程度、信用水平的检查对象采取差异化监管措施，合理确定、动态调整抽查比例和检查对象被抽查概率，既保证必要的抽查覆盖面和监管效果，又防止检查过多和执法扰民。”而在食品药品安全、安全生产、环境保护等社会性规制领域推崇的信用风险分类监管，对风险因素的强调则更为契合“基于风险的回应性规制”理念。具体而言，在食品药品安全监管执法中，《国家食品药品监管总局关于对取消和下放行政审批事项加强事中事后监管的意见》提出：“以日常监管、良好行为、不良行为、信用评价等信息为基础，建立健全行政审批诚信档案，依据监管对象信用等级、生产经营状况、违法违规行为等，将监管对象分为不同类别，实行分类监管。对违法违规、失信企业和高风险企业要根据情况适当增加检查频次，实行重点管理。”环境执法的实践也体现出类似的监管原理，2019年生态环境部《关于做好引导企业环境守法工作的意见》(征求意见稿)提出：“对监管对象进行科学分级，对重点区域、重点行业、群众投诉反映强烈、违法违规频次高、环境信用不良的企业加密监管频次，对管理规范、守法记录良好的企业降低监管频次。”同样，在安全生产领域中，中央要求各地监管机构“将企业整体风险等级作为监管执法的重要依据，针对不同风险等级的企业，确定不同的执法检查频次、重点内容等，实行差异化、精准化动态监管”。

在当前行政审批的改革背景下，放松规制的政策试验带来市场主体的大量涌入，给有限的行政监管资源带来巨大压力，所以，带有“回应性规制”色彩的信用风险分类监管无疑能够起到节省执法资源、有效辨识风险与提高监管效能的重要功用。而且就监管执法效果而言，通过监管执法资源的倾斜配置并增强行政检查频次，是改变被规制方的合规动机并提升规制效率的有效手段，这种正相关性得到了相关实证研究的有力佐证。然而，信用风险分类监管模式的本土化运转也面临诸多掣肘。

首先，信用风险分类监管模式的精髓在于监管机构需要根据充足的市场信息来设定信用等级，进而合理划分合规风险与分配执法资源。这说明真实足量的市场信息是有效分类与差异化监管的启动装置。但是发展中国家普遍面临的困境是“监管机构对于市场主体通常缺乏精准的信息数据来判断风险阙值的 高低，进而难以在执法过程中提前设定正确优先次序”。 同理，在中国本土规制实践中，信用信息与合规数据往往并不可靠充分。这一方面源自行政执法资源的有限性导致地方监管机构对于市场主体缺乏充足信息掌控，监管机构无从获知市场主体违规行为的比重，也很难调查确认合规信息真实与否;另一方面，地方监管机构与市场主体也有可能合谋伪造信用数据结果。因此，如何获取充足的信用数据并确保其真实性，是信用风险分类监管本土运转的核心难题。

其次，信用风险分类监管的部门分割化特征明显，诸多行政监管机构均通过“行政黑名单” “信用数据库”等方式建立本部门的信用数据体系，但是不同部门的信用体系之间缺乏有效的制度衔接，国家企业信用信息公示系统、国家信用信息共享交换平台的统一建设还处于初始阶段。信用数据的部门割裂格局制约了信用风险分类监管实践的有效展开。

最后，信用风险分类监管带有现代监管型国家的西方印记，规制手段体现出的鲜明技术化理念，更多建立在大中型企业为主的市场结构基础之上。然而，我国城乡二元格局下，基层大量小微市场主体呈现出高度分散格局，对自身信用缺乏敏感度;监管执法力量与市场主体在数量上对比悬殊，在基层监管实践中往往更多地依赖于专项整治等“运动式治理”手段，缺乏对市场信息进行精准管理的能力与意愿。信用风险分类监管的西方规制理念在制度移植中面临着先天的制约因素。(本文选摘国家社科基金一般项目“合作规制的行政法研究”的阶段性成果。作者：卢超,中国社会科学院法学研究所)