党的十九届四中全会对优化政府服务做出重大决策部署，明确提出“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。”转变服务理念、规范服务行为、调整服务方式，构建以服务对象(企业群众)为中心，布局合理、科学规范、标准统一、高效便捷的基层政务服务架构正是落实十九届四中全会精神的重要举措。
近年来，苏州工业园区(以下简称园区)贯彻落实国务院、省市关于深化“放管服”改革、“不见面审批(服务)”、互联网+政务服务、优化营商环境等方面决策部署，园区政务服务水平、政府治理能力稳步提升。随着改革步入深水区，园区政务服务架构也面临一系列挑战，为此，对照习近平总书记关于园区“要在开放创新、综合改革方面发挥试验示范作用”的重要指示精神，园区不断优化基层政务服务架构，打造“园区政务服务新品牌”，进一步提升营商环境质量。
一、园区政务服务架构建构的理论基础：整体性政府理念
政务服务提供普遍不是一个孤立的问题，而是一个综合性、复杂性问题，且随着经济社会的发展，政务服务的综合性、复杂性程度会越来越高。与此同时，政务服务的主要供给主体政府还保持着以专业分工、职能分置为基础的科层制体制。这种科层制在职责同构、条块并存的结构特征下，行政体制内部的权力非常容易呈现出碎片化特征，即各个条线、各级政府都有一定的自主权，而且都能对政策制定及其执行过程施加影响，这就存在一个缺乏部门协调机制的风险，即碎片化风险。基于此，政务服务本身的综合性与政府职能的碎片化风险之间的矛盾是一个深层次的公共治理问题。整体性政府的建设在一定程度上缓解了政务服务的综合性和政府职能的碎片化之间的矛盾。
整体性政府理论的代表人物希克斯提出要构建整体性政府以代替功能性政府，即在公共部门的主要功能和服务领域之间进行横向协同与整合，以解决跨界性公共问题。整体性政府致力于回应“20世纪80年代和90年代初新公共管理改革时所强化的碎片化状况”。其中碎片化治理根植于科层制组织的分部制，表现为各机构间的责任推诿，各机构、各项目之间的目标冲突、职责重复，部门间缺乏沟通导致政策目标难以实现，公众不知道究竟应当从何处获得何种服务，等等。
总体而言，整体性政府的建设就是通过构建政府部门间的协作机制来应对政府职能碎片化问题，从而实现“部门化政府”向“整体性政府”转变，其根本目的是增强政府公共服务的有效性和责任性。即整体性政府建设的实质是将民众的办事成本内化为组织自身的协调成本。
从现有研究和实践来看，整体性政府实现的三个关键协调问题：一是纵向的有效激励，高层政府推动;二是横向的权力重构，赋权行政审批部门进行流程再造;三是借助现代信息技术构建政府部门间的沟通协调机制，克服跨层级、跨部门的信息不对称。
二、园区优化整体性政务服务架构主要着力点
(一)注重顶层设计
对于各级地方政府来说，政府职能定位在很大程度上并不是一个理论认知问题，而是政府行为偏好与约束条件相互作用的产物。从园区政务服务架构建构历程可以看出，园区管委会利用中新合作的优势，积极借鉴新加坡等地成功经验，敢于先行先试探索。1995年就率先针对落户企业开展窗口集中服务，2000年省内首创一站式服务大厅，2002年开展国内“授权审批”先河，2015年组建省内首家国家级开发区行政审批局等。作为一项自上而下的改革举措，园区管委会积极推动政务服务架构顶层设计。2014年园区管委会成立苏州工业园区行政审批制度改革工作领导小组，管委会主任任组长，各职能部门主要领导任小组成员，办公室设在组织人事局;2019年园区党工委、管委会成立推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组，管委会主任任组长，办公室设在行政审批局，协调解决重点难点问题，指导和督促各部门落实改革举措，更大限度激发市场活力和社会创造力，推动园区高质量发展。具体来说园区在优化政务服务架构顶层设计方面包括：制定年度工作要点，如《园区2020年度深化“放管服”改革建设一流政务营商环境工作要点》，落实各任务责任单位与时间节点;建立推进机制，在重要领域、关键环节，协助推动解决难点问题，督促各部门落实改革措施;完善改革配套机制，出台《政务服务体系优化行动指南(试行)》等改革文件，强化协同配合。
(二)赋权行政审批部门流程再造
以往政府改革更多以部门为主体推进，因而改革更加侧重部门权力的梳理、清理与简化，但它始终没有办法围绕民众的实际需求来实现行政流程的重构。改革周期结束后，行政权力依旧分散在各职能部门之中。如早期的行政服务中心为基础的改革“并不涉及政府体制内部核心权力和利益格局的调整，而仅仅是在政府组织外围开辟一块缓冲区域，来回应民众的利益诉求和不满情绪”。因此，赋权行政审批部门进行流程再造具有重要意义。
政务服务流程再造就是在对政府职能及其根本目的重新思考的基础上，对政务流程从根本上进行重新设计整合，从而提高政府效率、改善公共服务质量、满足公民需求。行政审批部门开展的相对集中行政许可权改革则可以实现这一目标：一方面可以健全部门间协调配合机制，降低部门间的协调成本，提高行政效能，另一方面通过流程再造整合部门职能探索实行职能有机统一的整体性政府。在具体的实施过程中，行政审批部门通过对行政许可权的相对集中，选择关键审批流程进行再造，依赖电子政务的推广，以信息化促进办事流程的简化和效率的提升，最终实现公共利益的最大化。因此，行政审批部门通过行政许可权的相对集中，变行政审批行为的“割裂”为“协同”，变行政审批管理的“审管合一”为“审管分离”，变行政审批资源配置的“离散化”为“集约化”，倒逼了政府职能转变和优化，提升了审批流程再造。
园区行政审批部门在政务流程中一个亮点就是打造横向“一类事”+纵向“一件事”政务服务格局。横向整合“一类事”资源优化集成化、个性化、引导性场景式服务，分类打造企业开办、项目建设、社会组织、融资人才等10类“一类事”综合服务平台，集中展示办理“一类事”全景信息，完善“线上一个平台集成、线下一个大厅集中”服务;实践办成“一件事”服务，重新梳理、归并、整合政府权力“事项”，打造引导式、精准化、跨部门主题式服务，建设“园区一网通办主题式服务指南系统”，形成开办饭店、网吧等28个涉及跨部门、跨层级、多环节的“一件事”主题式办事指南，力求涵盖企业、自然人全生命周期中可能涉及的所有审批及服务事项，努力实现事项无遗漏、体外无流转;从实现“能办”目标出发，开设企业开办、房产登记“一窗受理”、外资设立“一口办理”窗口，通过并联审批、信息共享等手段将“多事项多环节办理”整合成“办成一件事”单事项办理。
(三)推进“互联网+政务服务”
通过建设互联网平台实现政府部门间在线协作与数据共享是当前整体性政府建设的有效方式，是缓解公共事务的综合性与政府职能碎片化矛盾的可行举措。互联网平台路径的整体性政府建设的核心是在线协作和数据共享，强调借助互联网等现代信息技术在不改变现行组织体系的前提下构建起沟通协调机制将政府部门职能进行联结。联结起来的政府部门通过互联网平台将各自的数据在保障安全的前提下进行共享，以降低行政成本、提高行政效率。因此，基于互联网平台的整体性政府建设的关键是实现了政府部门间的在线协作和数据共享。园区通过积极推进“一网通办”体系，构建园区“一网通办”统一用户和身份认证体系，全面对接省市数据，完善了园区统一公共数据资源门户与信息共享交换体系，特别是通过电子证照和政务信息共享核验减少材料提交;同时，园区推进了人工智能与行政审批融合，增加“智能秒批”业务和“指尖办”业务。此外，积极推进“互联网+基层政务”工作，建设社区工作站网上服务点;积极与区级职能部门及苏州市基层“互联网+政务服务”对接，构建市和县(市、区)“1+10”两级服务平台。
通过以上工作，园区将权力分散的政府体制与高度分散的市民、个体工商户和企业办事人员联结起来，实现了管理意义上的流程再造，也更好地协调各职能部门的工作，实现较大范围内的信息共享和权力重构，而且实现跨地区、跨层级之间的合作，是系统再造。特别是以“一件事”为核心的流程再造重新整合自身与其他部门之间的行政权力与流程，确保民众只需要找到牵头办事机构，就能够一次性办成政务服务的具体事项。
三、园区优化政务服务架构的成效
园区政务服务改革取得一系列显著成效，一些创新举措在省内获奖并被全省推广。如早期的相对集中行政许可权改革经验被全省开发区复制推广；依托园区“跨境投”平台，实现“线上一个入口，线下一个窗口”模式被省委、省政府在全省推广；“园区智慧社区和全科社工建设”荣获江苏省政务服务改革创新成果奖等。具体来说，园区政务服务架构优化的成效为：
一是效率提升。园区政务服务架构建设提升政府便民服务、商事登记和企业投资审批项目等办事效率，降低了自然人、企业的办事成本。如“从事艺术品经营活动的经营单位备案”业务承诺办理时限从5个工作日压缩为1个工作日;将开办企业时间压缩至0.5-1个工作日等。
二是杠杆和支点作用初显。通过政务服务架构的优化，超越了行政管理意义上的简单效率提升，更是撬动园区经济社会各领域改革，推进全面深化制度改革的杠杆和支点。在经济体制改革领域，通过对企业(项目)全生命周期的跨部门的流程再造，促使企业投资审批制度、中介服务市场化和要素市场化配置等改革，提升园区营商环境，以动力变革，促进经济高质量发展;在社会体制改革领域，通过编制个人全生命周期事项清单，下沉政务资源，优化“园区—社区”两级服务体系，夯实基层治理结构，让基层社会治理运转起来，打造现代化治理高地;在权力运行领域，撬动“治权”革命，重构政府内部治理结构，倒逼政府部门减少行政权力，推动简政放权、规范权力行使，注重政府公共服务与民众需求的契合，需要基层组织、社会组织等多元力量协同，进而重构政府与社会、市场的关系。
三是整体性政府模式逐步形成。园区政务服务架构改革通过对跨部门、跨层级事项梳理和流程再造，对内增进了各部门的团结协作，很大程度上减少了互相推诿现象;对公民、法人而言，则提供了无缝隙而非碎片化的政务服务，形成了整体性政府改革模式。
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