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中国信用评级的30年与高质量发展之路

【新闻来源:中证网】 【发布日期:2021-01-04】 【阅读次数:851】 【打印】

我国信用评级机构随改革开放、债券市场的发展和信用评级行业监管而创立并逐步发展,至今已逾30年。在30余年的发展中,我国信用评级行业基本发挥了信用评级机构缓减信息不对称、揭示信用风险、促进债券市场发展的功能和作用,但也存在着各种问题。在新形势下,国内信用评级行业谋求高质量发展已成为各方的期待。

一、中国信用评级行业发展历程和监管演进

自20世纪80年代后期以来,我国信用评级行业在监管需求和市场需求的双重推动下,经历了行业初创、快速发展和对外开放三大发展阶段,在监管培育和监管的不断规范、不断强化中逐步壮大,有序迈向高质量发展。

(一)行业初创和监管培育阶段(1987-2004年)

改革开放前,我国不存在债券市场,不具备产生信用评级的市场基础。改革开放后,财政部1981年启动发行国债,我国债券市场开始起步;20世纪80年代中后期,随着我国经济和金融体制改革,企业债券逐步出现;1987年2月国务院发布《企业债券管理暂行条例》,开始将债券纳入统一管理。之后,国务院为规范企业债券的发行及管理,分别于1992年12月和1993年8月出台《国务院关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》和《企业债券管理条例》,强化债券发行的行政审批,并明确债券信用评级工作应作为债券发行审批的必要程序之一,奠定了国内信用评级行业发展的基础。为适应债券市场发展需求,20世纪80年代后期和90年代早期,我国第一批独立的信用评级机构相继创立。

随着改革开放的深入,2003年以来,中国证监会、原保监会和原银监会分别、相继将评级机构纳入业务监管范围,出台了多部规章制度对评级机构和评级业务进行监管,监管内容主要涉及评级机构的资质认可、评级要求与评级使用,进一步确认了信用评级机构的市场地位。

(二)快速发展和强化监管阶段(2005-2015年)

这一时期,我国信用评级业务规模随着债券市场的快速发展显著增长,业务品种进一步多样化。2005年银行间债券市场推出短期融资券、2007年交易所市场推出公司债券,标志着我国债券市场进入快速发展态势。此后,银行间市场先后推出了中期票据、中小企业集合票据、超短期融资券、资产支持票据等品种,交易所市场推出了中小企业私募债券、资产证券化等品种,加之已有的企业债、金融债券、次级债、同业存单等品种,债券品种进一步丰富、债券发展规模不断扩大。

同时,为规范评级机构行为,评级监管和自律管理的广度和深度不断扩展。2006年11月,中国人民银行征信管理局推动发布了《信贷市场和银行间债券市场信用评级规范》,包含评级主体、评级业务和评级业务管理三个标准。随后,中国证监会、国家发改委、原保监会和财政部均在各自职责范围内出台了相关监管法规。银行间市场交易商协会(以下简称“交易商协会”)、中国证券业协会等行业自律组织也在上述监管部门搭建的监管框架下,针对评级行业出台了自律规则。

(三)对外开放和走向统一监管阶段(2016年至今)

随着我国对外开放水平的提升,信用评级行业的对外开放迎来实质性进展。2017年7月,中国人民银行发布《中国人民银行公告[2017]第7号》,对符合条件的境内外评级机构进入银行间债券市场开展业务予以规范,标志着境外评级机构可以独资进入中国市场。2018年,国际三大评级机构在北京成立分支机构并向银行间市场提交了注册申请;2019年1月28日,标普信评获准正式进入我国评级市场开展业务。

在我国评级行业对外开放水平提高的同时,评级监管水平也进一步提升。2019年11月,中国人民银行、国家发改委、财政部、中国证监会四部委联合签发《信用评级业管理暂行办法》,确立了“行业主管部门—业务管理部门—自律组织”的评级行业监管框架,为国内评级行业从多方监管走向统一监管奠定了基础。

2020年3月1日,新《证券法》全面推行证券发行注册制、完善投资者保护制度、强化信息披露义务、压实中介机构的责任等,符合国际资本市场发展趋势,有利于我国资本市场和债券市场规范度和透明化程度的提升,对促进国内信用评级行业的高质量发展具有积极作用。

二、中国信用评级行业发展现状

(一)较为稳定的行业格局初步形成

经过30多年的发展,我国信用评级行业初步形成了较为稳定的行业格局。根据《信用评级业管理暂行办法》,中国人民银行作为信用评级行业主管部门,对全国所有从事信用评级业务的评级机构实行备案管理。截至2020年10月末,已有57家评级机构完成了备案,其中在中国证监会完成首次备案的证券评级机构有9家,在交易商协会完成注册的评级机构有10家。上述备案和注册结果表明,目前在我国债券市场具有全部评级资质的评级机构共计7家,分别为大公国际、新世纪评级、中诚信国际、联合资信、东方金诚、中证鹏元和标普信评,其中标普信评为外资信用评级机构。

(二)信用评级行业发展有坚实的债券市场基础

近年来,在债券市场稳步发展的推动下,我国信用评级机构债券评级总体业务量保持快速增长,收入规模持续扩大。

银行间市场方面,2019年5家评级机构出具的初始评级报告涉及的债项数量合计7592只,同比增长10.49%;涉及发行人3043家,同比增长2.11%。5家评级机构当年收入合计13.22亿元,同比略有下降,总体与上年持平。另外,标普信评和中证鹏元2家机构分别于2019年1月和7月获得银行间市场评级许可,两家机构当年分别实现收入200万元和1.71亿元。

交易所市场方面,2019年7家信用评级机构合计承做评级项目5448个,同比增加22.51%;全年收入合计13.97亿元,同比增长7.64%。

(三)信用评级行业声誉有待改善

从市场舆论看,我国评级行业的公信力不断遭到市场质疑,“评级虚高”“评级泡沫”等诟病声音增强。2018年债券市场违约事件密集爆发后,市场更加注重评级机构对违约事件的反应,而个别评级机构对受评客户的违约事件预期不足,进一步导致了市场对评级行业公信力的质疑。

从评级行业自身看,随着市场竞争加剧,评级机构之间的级别竞争、价格竞争、作业时间竞争等强度较高,个别评级机构甚至在不同业务品种的监管间进行监管套利,无视评级监管规则和自律规范。这些现象严重影响了评级市场的正常运行和行业的健康发展。

三、中国信用评级监管现状和发展趋势

在信用评级行业对外开放不断深化的新形势下,我国评级监管框架日益明晰,监管力度不断加强,监管规则逐步与国际评级监管接轨。

(一)多头监管逐步走向统一、联合监管

长期以来,我国债券市场由银行间市场和交易所市场组成,两个市场中分别存在多个品种的债务融资工具,信用评级行业因受评的债务融资工具种类分属不同的债券市场而处于多方监管状态。同时,我国信用评级行业的监管一直未设立行业上位法,而是以具体业务的监管为主,这就使得评级监管的认证标准、监管标准、监管力度不尽相同,从而导致了评级市场不正当竞争下的监管套利现象。

2019年11月,《信用评级业管理暂行办法》的正式发布标志着我国信用评级行业的上位法最终确立,也标志着我国评级监管走向统一。同时,该办法明确了评级行业监管框架,强调行业主管部门(中国人民银行)与各业务管理部门(国家发改委、财政部、中国证监会)应“建立部际协调机制”“共同加强监管”,即确立了各大部委对评级行业的联合监管模式,能够充分适应国内评级行业特殊发展状况。

(二)依法从严监管趋势逐步加强

2018年以来,各评级监管部门及自律组织依法监管和处罚力度不断加大,对信用评级机构合规展业起到了良好的警示作用。

2018年,交易商协会、保险资管业协会先后发布评级机构自律规则,加强评级行业的自律管理;中国证监会和交易商协会首度对信用评级机构开展联合现场检查,并开出了有史以来力度最大的罚单。2020年初,交易商协会和中国证券业协会联合公布“2019年信用评级机构业务市场化评价结果”,这是债券市场两大自律组织首次以联合公布的方式推出评价结果,是评级行业自律组织进一步互联互通、加强评级机构自律管理的重要举措。

2018年12月3日,中国人民银行、中国证监会、国家发改委联合下发《关于进一步加强债券市场执法工作的意见》,明确中国证监会依法对银行间市场和交易所市场的违法行为开展统一的执法工作,标志着债券市场和评级行业依法从严监管的进一步强化。

(三)监管法规逐步与国际接轨

我国信用评级行业对外开放以来,中国人民银行以及评级行业的各业务管理部门和自律组织发布的具体监管规则不断与国际监管接轨,特别是加强了国际证监会组织(IOSCO)提出的四大评级监管支柱的应用,持续强化对评级机构在独立性和利益冲突管理、透明度和信息披露、评级过程质量控制以及内部控制等方面的监管,有利于促进国内评级行业在对外开放环境下的国际化发展。

四、新形势下中国信用评级行业的高质量发展之路

我国信用评级行业创新、发展是改革开放的产物,也是评级监管和评级机构相互作用、共同努力的结果。在我国对外开放不断深化、国内债券市场和信用评级行业对外开放水平进一步提高、评级监管水平不断提升的新形势下,国内信用评级机构应坚守信用评级的一般性原则,坚持落实评级监管的各种制度和规范,走高质量发展道路。

(一)以坚守信用评级的一般性原则为基础,走高质量发展道路

第一,评级机构在信用评级过程中应严格遵循信用评级的“独立、客观、公正”的一般性原则,加强内部控制,防范和管理利益冲突,强化合规经营理念,真正做好债券市场发展的“守门人”。

第二,评级机构应加强信息披露制度的完善,强化信息披露功能的实现,有效提升评级透明度,推进信用评级的一致性、可比性和区分度,不断提高市场对信用评级的认可度。

第三,评级机构应不断完善评级方法体系,不断加强评级质量管理,规范评级流程,持续提升评级质量,为市场提供独立、客观、公正的评级结果,从而提升机构自身的核心竞争力。

第四,评级机构应对企业信用质量的变化进行及时跟踪,加强跟踪评级;同时还应该积极构建评级预警系统,及时向市场揭示风险,降低突发违约事件发生的可能性。

(二)以《信用评级业管理暂行办法》的落实促进高质量发展

四部委联合发布的《信用评级业管理暂行办法》所确立的多层次监管框架,不仅有利于信用评级行业统一监管水平、监管一致性和监管效率的进一步提升,更有利于促进行业的高质量发展。

第一,进一步统一并完善与《信用评级业管理暂行办法》相适应的具体监管规则。由于我国评级监管实现统一仅一年时间,统一监管框架下的具体监管规则尚未完全确立,亟待进一步完善。对具体规则的完善应注重与国际评级监管的协调性,以适应评级行业的对外开放,为国内评级机构的业务开展与国际接轨创造良好的政策环境。

第二,评级监管应坚持培育和监管相结合的原则。为推动国内评级行业尽快适应国际化发展的大环境、促进国内评级机构国际话语权的形成,监管部门在加强评级监管的同时,也要注重对现有评级机构的培育,保障国内评级机构在国际评级业务中的实践机会和主导权,为国内评级机构打造良好的发展空间和市场竞争环境。

第三,信用评级机构应对标《信用评级业管理暂行办法》、适应多层次债券市场发展和监管的框架,重新构建和完善信用评级的内控制度和业务操作规范,将该办法与信用评级机构的公司治理、公司管理、人员管理相结合,与公司行为、人员行为相融合、相互证,坚守底线。

第四,以《信用评级业管理暂行办法》的落实促进国内信用评级的国际话语权和公信力逐步构建。信用评级的监管规则是国内评级行业的基础标准,以《信用评级业管理暂行办法》为基础的信用评级多层次监管框架将进一步提高我国评级行业的基础标准。国内评级行业应以该办法的落实为基础,重新构建国内信用评级行业的话语权和公信力,谋求高质量发展道路,为最后赢得国际话语权和公信力而努力。